Μνημόνια: Η διπλή ευθύνη της εθνικής απόφασης και της ευρωπαϊκής θεσμικής εκτροπής

Στις 23 Απριλίου 2010, από το Καστελόριζο, ο τότε πρωθυπουργός Γιώργος Παπανδρέου ανακοίνωσε την προσφυγή της Ελλάδας στον μηχανισμό χρηματοδοτικής στήριξης που είχαν συγκροτήσει τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης σε συνεργασία με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Η εικόνα του πρωθυπουργού μπροστά στο γαλάζιο του Αιγαίου έμεινε, όπως σημειώνουν σε ανάλυσή τους ο Απόστολος Λουλουδάκης και ο Σωκράτης Ε. Αργύρης, στη συλλογική μνήμη ως η συμβολική αφετηρία των μνημονίων. Πίσω από τη σκηνογραφία, όμως, βρισκόταν μια πολιτική απόφαση με συνέπειες πολύ ευρύτερες από την εξασφάλιση δανειακών κεφαλαίων.

Με την προσφυγή στον μηχανισμό, η χώρα ουσιαστικά έχασε, σύμφωνα με τους δύο αναλυτές, την πρόσβασή της στις αγορές και βρέθηκε να εξαρτά τη χρηματοδότησή της από επίσημους δανειστές που επέβαλαν αυστηρούς όρους. Το πρώτο πρόγραμμα προέβλεπε για τα ευρωπαϊκά δάνεια κυμαινόμενο επιτόκιο, υψηλότερο των αγορών, με βάση το τρίμηνο Euribor προσαυξημένο κατά τρεις ποσοστιαίες μονάδες —και κατά τέσσερις για ποσά που παρέμεναν ανεξόφλητα πέραν της τριετίας— καθώς και εφάπαξ προμήθεια 0,5%. Το ΔΝΤ χρέωνε αρχικά την Ελλάδα με επιτόκιο περίπου 3,26% ετησίως για το μεγαλύτερο μέρος του δανείου, ενώ η έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου καταγράφει για το 2012 συγκεκριμένα 1.596.413.764 ευρώ σε πληρωμές τόκων δανείων του μηχανισμού στήριξης.

Το κεντρικό σημείο της ανάλυσης αφορά τη διάσταση της ευθύνης. Όπως τονίζουν οι δύο συγγραφείς, η Ελλάδα δεν βρέθηκε σε αυτή τη θέση αποκλειστικά εξαιτίας μιας εξωτερικής επιβολής, ούτε μπορεί η εξέλιξη να εξηγηθεί μόνο με τις αποφάσεις της ελληνικής κυβέρνησης. Η κυβέρνηση ζήτησε τη χρηματοδοτική στήριξη και αποδέχθηκε τους όρους που τη συνόδευαν, ενώ οι ευρωπαϊκοί θεσμοί και το ΔΝΤ συμμετείχαν στη διαμόρφωση των όρων και ανέλαβαν καθοριστικό ρόλο στην επιτήρηση της εφαρμογής τους. Το κρίσιμο ερώτημα, υποστηρίζουν, δεν είναι απλώς ποιος δανείστηκε και ποιος δάνεισε, αλλά ποιος αποφασίζει για τις οικονομικές και κοινωνικές προτεραιότητες μιας χώρας όταν η χρηματοδότησή της εξαρτάται από την αποδοχή ενός προγράμματος που διαμορφώθηκε μέσα από διαπραγματεύσεις με ισχυρότατες ανισορροπίες.

Ιδιαίτερη βαρύτητα δίνει η ανάλυση στην αντίφαση με το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο της εποχής. Μόλις λίγους μήνες πριν από την προσφυγή της Ελλάδας είχε τεθεί σε ισχύ, την 1η Δεκεμβρίου 2009, η Συνθήκη της Λισαβόνας, με την οποία ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων απέκτησε την ίδια νομική ισχύ με τις Συνθήκες. Η Ένωση διακήρυσσε την προσήλωσή της στην απασχόληση, στην κοινωνική προστασία και στα θεμελιώδη δικαιώματα. Ωστόσο, επισημαίνουν οι δύο αναλυτές, η διαχείριση της ελληνικής κρίσης εγκαινίασε μια περίοδο κατά την οποία η δημοσιονομική πειθαρχία και οι όροι της χρηματοδότησης απέκτησαν καθοριστική θέση στη χάραξη της οικονομικής πολιτικής, με αποφάσεις για την εργασία, τις συντάξεις και το εισόδημα εκατομμυρίων ανθρώπων να λαμβάνονται μέσα σε διαδικασίες όπου η δημοκρατική λογοδοσία δεν αντιστοιχούσε πάντοτε στην έκταση της ασκούμενης εξουσίας.

Όσον αφορά το οικονομικό σκέλος, η ανάλυση επιστρέφει στη δομή της Ευρωζώνης: η Ελλάδα, ως μέλος της νομισματικής ένωσης, δεν μπορούσε να χρησιμοποιήσει την υποτίμηση του νομίσματος ως εργαλείο, καθώς η νομισματική πολιτική είχε μεταφερθεί στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Η προσαρμογή στηρίχθηκε έτσι, σε μεγάλο βαθμό, στην εσωτερική υποτίμηση — τη μείωση του κόστους εργασίας, την αποδυνάμωση των συλλογικών διαπραγματεύσεων και την περικοπή δημόσιων δαπανών. Το πρόβλημα, σημειώνουν οι συγγραφείς, ήταν ότι οι μισθοί δεν αποτελούν μόνο κόστος για τις επιχειρήσεις, αλλά και εισόδημα για τα νοικοκυριά, και όταν μειώνονται απότομα, η επίδραση επεκτείνεται στην αγορά, την απασχόληση και την ικανότητα της οικονομίας να ανακάμψει.

Στο επίπεδο του δικαίου, η ανάλυση παραπέμπει στο άρθρο 9 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που προβλέπει τη συνεκτίμηση υψηλής απασχόλησης και κοινωνικής προστασίας, καθώς και στα άρθρα 28 και 34 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, που κατοχυρώνουν τη συλλογική διαπραγμάτευση και την κοινωνική ασφάλιση. Οι διατάξεις αυτές δεν σημαίνουν, διευκρινίζουν, ότι κάθε μέτρο προσαρμογής παραβίαζε αυτομάτως το ευρωπαϊκό δίκαιο, αλλά θέτουν ουσιαστικό ερώτημα θεσμικής συνέπειας για τον τρόπο με τον οποίο συνεκτιμήθηκαν οι κοινωνικές δεσμεύσεις της Ένωσης.

Αναφερόμενοι στην πορεία της ελληνικής οικονομίας, οι δύο αναλυτές επικαλούνται τη μελέτη των Olivier Blanchard και Daniel Leigh, που δημοσιεύθηκε από το ΔΝΤ το 2013 και διαπίστωσε ότι οι προβλέψεις για την ανάπτυξη σε αρκετές προηγμένες οικονομίες είχαν υποτιμήσει τις υφεσιακές επιπτώσεις της δημοσιονομικής προσαρμογής, συνδέοντας το εύρημα με την πιθανή υποεκτίμηση των δημοσιονομικών πολλαπλασιαστών. Η μελέτη δεν απέδειξε ότι κάθε μέτρο λιτότητας είχε την ίδια επίδραση παντού, ενίσχυσε ωστόσο, κατά την ανάλυση, την κριτική ότι ο σχεδιασμός των προγραμμάτων δεν είχε εκτιμήσει επαρκώς το βάθος της ύφεσης.

Τέλος, οι δύο συγγραφείς επισημαίνουν μια επιπλέον θεσμική αντίφαση: η Συνθήκη της Λισαβόνας είχε ενισχύσει τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δίνοντάς του τη δυνατότητα να συναποφασίζει με το Συμβούλιο για μεγάλο μέρος της ευρωπαϊκής νομοθεσίας. Ωστόσο, αυτή η ενίσχυση της κοινοβουλευτικής συμμετοχής δεν επεκτάθηκε με τον ίδιο τρόπο στις αποφάσεις για τη χρηματοδοτική στήριξη της Ελλάδας και στους όρους που τη συνόδευαν, καθώς η διαχείριση της κρίσης οργανώθηκε σε μεγάλο βαθμό μέσα από διακυβερνητικές διαδικασίες.